2020年11月9日，公布《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》的前一天，国家市场监督管理总局反垄断局官网公布了浙江省市场监督管理局对江山市殡仪馆（江山市公墓管理所）滥用市场支配地位案件的处罚决定书。这是浙江省2020年公开的第三个反垄断执法案件。该案使其在2020年的反垄断执法结案数量上一举超过了广东和山西，暂列全国省级反垄断执法机构年度结案数量第一位。

浙江江山殡仪馆滥用支配地位案有以下几点颇为值得点评。

一、办案效率高

通常，反垄断执法案件的周期比较长，短的要半年，长的可能要5年，如工商总局查处的利乐滥用市场支配地位案（相关讨论参见笔者，《利乐案五年长跑背后的反垄断执法困局》，2016年10月24日，澎湃新闻）。还有一些会长期悬而不决，如工商总局2013年开始调查，但至今没有公布调查结果的微软案。也不排除有些案件还可能会烂尾。

但是，浙江江山殡仪馆滥用支配地位案，2020年7月20日立案起，2020年10月22日就作出了处罚决定。前前后后，一家省级反垄断执法机构，仅用了3个月就以作出处罚并没收违法所得的形式查结一个反垄断案件。这在《反垄断法》生效12年多年来，是极罕见的情况。相比之下，浙江市监局反垄断执法机构在杭州混凝土垄断协议案则用了两年时间才查结。

为什么浙江江山殡仪馆滥用支配地位案的办案效率这么高？原因可能有多方面因素，值得在下文逐一总结。

二、纪检委移送案源线索

浙江江山殡仪馆滥用支配地位案的处罚决定中，在“案件来源及调查经过”部分明确指出，该案是“根据江山市纪委监委移送”，才开始调查的。

2020年7月初，全国反垄断法实务界、学术界都在关注湖南怀化两燃气办主任因为滥用行政权力限制竞争被处分的案件。这是过去12年里，首次出现反垄断执法与纪委工作衔接的情况。但随后就在浙江江山殡仪馆滥用支配地位案出现了纪委反过来给反垄断执法机构移送反垄断案源线索的情况。这样的合作是《反垄断法》生效12年来的第一次，非常振奋人心。

实际上，许多纪检检查部门、公安系统在反贪腐、打黑除恶工作中，都会发现不少贪腐官员或者刑事案件中的犯罪嫌疑人涉嫌组织实施违反《反垄断法》的行为。2017年3月9日笔者在工商总局为其反垄断执法人员开办讲座，对工商系统反垄断执法再建言时，在讲座PPT第6页就建议工商系统反垄断执法机构可以和公安纪检人大政协合作。

2017年3月17日，笔者在澎湃新闻发表了文章《“混改进行时”的电信业反垄断执法不能停》，呼吁：“每年将各级反垄断执法机关的办案情况进行总结，通报给各级人大、政协、纪委监察部门，借助这三方面的监督力量鞭策地方反垄断执法的推进、杜绝地方保护主义。” 这样的建议既旨在请人大、政协、纪委监察部门监督本地反垄断执法，也是希望人大、政协、纪委监察部门可以学习反垄断法知识，了解反垄断执法实践，增加相关敏感性，从而将一些违反《反垄断法》的案源线索及时移交给反垄断执法机构，支持其开展反垄断执法工作。

在提出上述建议3年多后，终于在2020年11月看到第一例纪检系统与反垄断执法机构的合作，笔者深感欣慰。

笔者认为，浙江省市监局反垄断执法人员能够在短短3个月内高效地查结浙江江山殡仪馆滥用支配地位案，很大程度上应该是与纪检系统的力挺是分不开的。相比之下，一些地方反垄断执法阻力大，甚至像黑龙江、河北、福建和西藏自治区那样，《反垄断法》生效至今，12年多都没有公开查处一例经营者违反《反垄断法》的案例。这些地方的反垄断执法机构或许可以参考浙江江山殡仪馆滥用支配地位案的例子，考虑从与本地纪检系统合作开始，发现更多违反《反垄断法》的案源线索，保护市场竞争秩序，回应社会热点关切，体恤民生疾苦。

三、基层市监局前期调查功不可没

能够在立案3个月左右，就查结浙江江山殡仪馆滥用支配地位案，不仅与当地纪委监委的支持有关，还与江山市市场监管局的前期调查有关。例如，浙江江山殡仪馆滥用支配地位案处罚决定中浙江 市场监管局查处假冒烟草案，在介绍违法事实及相关证据时提及了《江山市市场监管局关于江山市殡仪馆涉嫌实施滥用市场支配地位垄断行为的报告》（江市监〔2019〕117号）。这份文件没有能够在浙江江山殡仪馆滥用支配地位案处罚决定中作为附件予以公开，是非常遗憾的。不过，至少其证明了至少在2020年1月1日以前，江山市市场监管局已经在浙江省市场监督管理局反垄断执法机构的委托下，对江山市殡仪馆涉嫌实施滥用市场支配地位垄断行为展开了调查。

江山市市场监管局能够在2019年就提出《江山市市场监管局关于江山市殡仪馆涉嫌实施滥用市场支配地位垄断行为的报告》（江市监〔2019〕117号）也说明浙江江山殡仪馆滥用支配地位案如果从江山市启动相关前期调查开始计算，很可能也调查了近一年的时间，只不过最终浙江市监局正式经手的部分是3个月罢了。在浙江市监局接到江山市监局的调查报告后，为什么会耽搁了近6个月才开始立案？因为当时新冠疫情防控打乱了工作节奏吗？地方反垄断执法周期长的难点到底在哪呢？

2019年1月3日，国家市场监督管理总局在官网发布了《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》。该通知提及：“可以委托其他省级市场监管部门或者下级市场监管部门开展调。” 可见，浙江省市场监督管理局反垄断局在自身人员编制非常有限的情况下（据悉为10人左右），灵活地委托下级市场监管部门开展调查。此举不仅发挥了江山市市场监管局对本地案件调查的便利性，提高了个案办结效率，锻炼了江山市市场监管局有关工作人员反垄断执法能力，也间接调动了整个浙江省各地市场监管局重新开始重视反垄断执法工作，提高相关技能和知识水平的积极性。

实际上，以往各地反垄断执法工作中，不少县市的工商、物价执法人员都展现了参与和支持反垄断执法工作的热忱，以及在案件调查、证据搜集、舆论引导等方面的工作能力。有个别县市的执法人员甚至成为本省、自治区反垄断违法行为案源贡献最多的排头兵、尖刀连，例如内蒙古赤峰市工商、湖南永州市工商、江苏扬州市物价局与苏州市工商、广东惠州工商及物价局等。

我国反垄断执法编制之少，是与我国经济体量和人口规模远远不相称的，在全国世界范围，也是数量上远远落后于许多欧美发达国家。如果短期内，我国反垄断执法人员编制不能扩大几倍，那么未来反垄断法的全面有效落实，必然还是需要严重依赖县市级市监局的支持。即便省级反垄断执法人员的编制都能够达到50人甚至更多，可以平均每省每年公开查结至少20个反垄断执法案件，甚至查处以本地市场为主的平台经济领域违反《反垄断法》的案件，参与相关执法实践的探索，那么也需要在县市一级能够找到足够多的案源线索，并在县市执法人员的支持下，高效地查办案件。

我国有很多省份经济实力强，是全球产业链的重要组成部分，人口也比较多，例如上海、广东、江苏、浙江、山东、四川、河南、重庆、湖南、湖北等。这些地区，实际上也是过去12年反垄断执法比较积极的。但是，它们都始终难以突破执法人员编制很少、案源线索数量贫乏、县市执法响应不积极三方面的瓶颈。因此，最终不仅需要国家市场监督管理总局、全国人大和政协，共同关注省级反垄断执法业绩，将反垄断执法作为省一级优化营商环境的重要评判指标，还要把这样的关注下沉到对县市级，像评选经济百强县那样，关注全国县市级的反垄断执法调查工作。

只有调动县市级市场监督人员把反垄断执法的积极性，才能最终让全国人民普遍从反垄断法落实中获益，进而更积极地支持反垄断法的落实及营商环境的改善。换言之，要让反垄断法深入人心，要让广大公民通过身边的反垄断执法对我国法治进步产生普遍的获得感，就需要让县市级市场监督管理人员，在省级反垄断执法机构的指导和协调下，更贴近民生地开展反垄断执法调查。

四、公用企业反垄断执法比反不正当竞争执法更具优越性

浙江江山殡仪馆滥用支配地位案的处罚决定书中提到，2003年江山市工商局曾经查处过浙江江山殡仪馆违反《反不正当竞争法》搭售骨灰盒的行为。但是，没过几年，从2007年开始，浙江江山殡仪馆又重新开始继续实施这类搭售行为。甚至从2018年开始，浙江江山殡仪馆竟然把搭售骨灰盒“套盒”变成了对不购买其套盒的丧户强行收取的“罚款”，甚至接二连三地抬高这种“罚款“。

在《反不正当竞争法》2017年11月4日通过第一次修订前，公用企业搭售行为的处罚力度弱，处罚后的监督也弱。这才导致2007年起浙江江山殡仪馆继续实施搭售行为。而且县市工商执行《反不正当竞争法》也会受到更大的阻力，无法和省级市场监督管理局委托县市级市场监督人员协助调查那样，排除或预防县市其他行业主管部门对个案查办的影响。

此外，反垄断执法对公用企业的市场支配地位认定、限制竞争行为导致的损害都会有更清晰地说明。这比《反不正当竞争法》第一次修订前，地方工商依据该法来进行定性分析要更为科学，更加严谨。

五、对搭售的违法所得计算仍有待商榷

相比之下，2019年，对本地快递业涉嫌协同涨价、划分客户的问题 ，浙江省市监局至今没有公开后续调查结果。而在杭州混凝土垄断协议案，虽然处以罚款，但是因为该案被定性为”达成但未实施“的垄断协议，所以没有没收违法所得。浙江江山殡仪馆滥用支配地位案能够没收违法所得，也是浙江省反垄断执法的一种进步。

但是，对于搭售行为的违法所得计算，浙江江山殡仪馆滥用支配地位案的处罚决定中没有给出详细的说。而且，从2007年到2019年，通过搭售攫取的违法所得只有15万左右，应该与其搭售骨灰盒的实际收入相差很多很多。

从浙江江山殡仪馆滥用支配地位案的处罚决定中看，这项违法所得应该只是殡仪馆销售所谓“套盒”的收入，以及后来的罚款，而不包括顺利通过搭售措施，迫使消费者“自愿”购买该殡仪馆骨灰盒所带来的大量收入。后者的进价和差价实际上也构成了浙江江山殡仪馆的实际违法所得。但是浙江江山殡仪馆滥用支配地位案应该没有把这一部分收入也计算成违法所得。这样一来，客观上也可以减少浙江江山殡仪馆的损失，降低其对抗反垄断执法的动力，避免其通过动员行业主管部门妨碍反垄断执法。

相比之下，2016年湖南省工商查处的湖南盐业股份有限公司永州市分公司案也涉及滥用市场支配地位实施搭售的行为。2014年1月至2015年3月，该案当事人下属三个县分公司共强制搭售320克装海藻碘盐340.646吨、320克装绿色精制低钠盐25.828吨，违法所得共69.83万元，就全部被罚没了。该案客观上为滥用市场支配地位实施搭售案件的违法所得计算探索了路径（有关该案的相关讨论参见笔者《用执法实践探索细化《反垄断法》——评工商部门查处湖南盐业股份有限公司永州市分公司垄断行为案》，2017年1月5日，载《中国工商报》）。

具体到浙江江山殡仪馆滥用支配地位案，该殡仪馆滥用支配地位实施搭售行为的违法所得应该包括2008年8月1日《反垄断法》生效后浙江 市场监管局查处假冒烟草案，至2019年违反《反垄断法》的行为被终止之前，浙江江山殡仪馆销售的所有骨灰盒售价与进价之差，而非仅仅是其对使用第三方骨灰盒的丧户搭售套盒的售价与进价之差，以及后来对丧户实施“罚款”所涉及的金额。

六、没有支持受损消费者依法维权，争取补偿

在反垄断执法案件中，滥用市场支配地位实施搭售所涉及的违法所得应该也包括相关消费者蒙受的损失，可以向违法者依法主张赔偿。而这部分赔偿也应该从反垄断执法没收的违法所得中扣除并返还消费者。但是，反垄断执法机构究竟具体该怎样才能从没收的违法所得中确认应当返还消费者的部分，则还有待将来通过个案来探明了。

综上，浙江江山殡仪馆滥用支配地位案有着很特殊的意义，对全国各地开展高效的反垄断执法提供了比较好的启发。该案虽然存在违法所得计算不清，也没能协助消费者获得赔偿的问题，但是瑕不掩瑜，仍旧可以为各地查处类似公用企业搭售行为提供参考。

部分行业《反垄断法》适用情况汇编